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城管执法操作实务-第7部分
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以上内容，尽管看上去似乎与城管执法者具体的执法操作无关，仅仅是一种城管执法思维方式的建立，是职业性的道德修养，属于职业心理健康的范畴，其实，这里面同时包括了两个重要的认识层面：城管执法者的职业思维方式，同样隶属于执法行为操作的广义范畴和行业心理调节的技术层面。只有把握准看问题的角度，随时舒缓自己的情绪，做到精神上的轻装上阵，才能百战不殆，无往而不胜；此外，只有找到相对人发火动怒的根本原因，才可避其锋芒，因势利导，做到“你气我不气；你气我来帮助你调节；你气我不受你的情绪影响，并且我还要去转化你的不良情绪”，从而使双方共同讨论解决问题的办法。
三、千还是不干
由于城管是在目前这样一种执法环境不大理想的状况下进行执法的，故而必然会遇到很多反常规现象，而这类现象又直指城管执法体系中的不完备方面。如果一味地依照按部就班的方式来处置，就不会有任何大的执法效果，还会使现场的执法行动被迫停滞。所以，在具体情况中，要以具体分析、具体对待、特事特办和不出意外的原则去把握，去处置类似反执法现象。
“干不干”指的是在实际执法时，遇到相对人以“赖皮方式”来顽强地进行“软性抗法”，以阻止城管执法队员执行公务，由于时间紧迫，无法再回去商量对策，执法者立即就要作出反应“干还是不干”，否则就只有“看之任之”了。
如停在人行道上的黑摩的正在出售农副产品。当违法经营的场面被执法者控制时，另一相对人却待在驾驶室里（此时，他早已看见外面发生事情），车窗紧闭，佯装睡觉，不论城管执法队员用多大的力气敲击窗子，也不管发生多大的声音，他都假装没听见，以致整个执法进程停顿下来。
于是，问题就出现了，干还是不干？
又如，当城管执法队员发现黑摩的非法载客时，就劝乘客去乘坐合法的交通工具。这时，相对人顿时像发了疯似的，开始谩骂起来，见没有效果，就自己钻进城管执法的公务车下，整个身体躺在车轮前面，拦住执法车前行。于是问题又出现了，干还是不干？
在这种非常特定的态势下，作为城管执法队员，必须在行为上作出回答，干还是不干？
回答是肯定的——干！
在经历了无数次的无能为力后，城管执法队员渐渐发现可以巧用一些有冲击力的方式来解决这一类问题，以有效地推动执法的进程，同时也让相对人能够正视城管执法者的基本魄力与快速反应能力。
上面列举的黑摩的司机，就是属于不理睬城管执法队员，看你能否奈何得了他的这一类相对人。这类人会认为城管执法者不敢采取行动。如果此时没有围观者，现场又没有其他人注意，执法者便可采取快速击破窗子，打开车门，强行把相对人带离现场的有效突破方式。针对钻到车下的相对人，倘若客观环境允许，就可先做相对人的思想工作。如果没有效果，就干脆将他强行拖出，然后带回队部接受处理。
城管执法队员在行动时，要注意几个事项。
第一，要抓住还没有围观者的有利时机，当机立断，切不可犹豫不决。
最忌讳的就是想干又怕，站在一旁又想干，左思右想，终无决策。其结果不是延误了时机，让相对人的企图得逞，无功而返；就是选取了一个不恰当的时机行动，导致了众多围观者的评头论足。
第二，要以突然发动的方式进行，不给相对人一点预感和准备，不给相对人情绪发作的酝酿时间，整体行动应在10秒钟以内完成，以迅雷不及掩耳之势，达到瞬间完成任务的执法效果。
第三，要行动有力，要由行动能力较强的人员来实施，既不要把相对人弄伤了，也不给他反抗的可能。这种模式要求整体行动连续性强，爆发有力，动作简捷，一气呵成，像在若无其事的状态中完成一样。
第四，要充分考虑到周围情况，如果是在一个闹市区、人群稠密区，围观者又较多，相对人的情绪已处于爆发之际，即使是相对人的表现极为恶劣，也必须要考虑到社会影响，宁可放弃，也不能强求，以免引起无以挽回的恶性后果，陷入被动。
城管执法中的“干”是属于在情急之下，借用强硬的方式去突破和解决一些“钉子现象”的应急操作，是迫不得已所采取的一种冒险执法行为。
由于这类行为的实施存在着好与坏的两种可能结果，并且都是以极端的效果表现出来的，所以不能随便运用、推而广之；否则执法出问题的概率会大大增加。
四、回击还是不回击
城管在执法中经常遇到赤裸裸的暴力抗法行为，即相对人在城管执法队员行使处罚权时用直接的暴力手段来反抗，企图阻止城管执法。不少执法队员不管怎样去注意执法的方式，运用执法的策略，都仍然避免不了暴力抗法事件的发生。加之有关部门在处理这一类事件上不够恰当，间接地助长了此类行为的发生。故而，暴力抗法成了相对人面对处罚时的一种表现。
城管执法队员被相对人殴打，轻者表皮青紫，重者发生骨折和伤残，流血事件时有发生。这种现象使城管队员不知道应当如何去理解与处置。
城管执法系统如果不去直面这种现实，对它进行一个基本定位，找到解决问题的有效操作方式，无疑将会使局部的执法陷入停滞状态，同时又大大助长了相对人的违法行径。
那么，针对这种以抗法为中心的行为，城管执法队员到底应该怎样面对呢？从一般的情理、执法者的权利、工作的职责、执法的效率等几个方面来思考，城管执法队员在面对相对人实施暴力抗法时，不能以麻木不仁、无限退让、无所作为的方式去应对，而要做到及时、有效、快速地制止暴力。
论述到这里，我们应该知道：城管队员在执法受到暴力侵害之际，不应该还手，但有权力阻止暴力的继续，通过一种控制手段让相对人尽快清醒，面对现实，在法律的框架范围内接受处罚。
阻止与控制暴力的操作方式为：
第一，先以最大程度的就近躲闪动作避开暴力的攻击，躲闪要快，反应要灵敏，在相对人第二次攻击还没发生之前，便控制住相对人的肢体，使他在短时内动弹不得，并尽可能地把相对人按在原地，且大声告诉他再动手就要拘进看守所了。
第二，最好是几名城管执法队员一起行动，一次性地控制住相对人的身体，要达到招招见效，应对性强，不给相对人以喘息的机会。接着将他快速带离现场，让相对人失去后续性的攻击力量，把相对人的现场物品全部罚没。
第三，不能轻易放过相对人，要把相对人带上执法车，扭送公安机关，或者干脆带回队部，问清是哪里人，来这里多久了，为什么胆敢动用暴力抗法，是否知道今天的严重事件应当接受什么样的处罚。
第四，不要在公众面前控制相对人的暴力抗法行为。如果无法避开围观者，就以较为缓和的方式进行。
第五，采取反暴力抗法的局部动作，注意要使相对人的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人，还应以超短快捷的连环式动作一次性做完，不留尾巴。一旦进入实施，阻止动作一定要干净利落，不可迟疑，要将所有力量全部使用上。
第六，整个活动过程要做到心态平稳，意无杂念，不可慌乱，不要考虑自己是否是相对人的对手、会不会把相对人弄伤了、这样的对抗多长时间才能结束等。此时应达到忘我的状态，成为一名坚决维护城市管理法律法规尊严的坚定的执法者。
在这里，应更正一个城管执法系统的老观念，即每当发生暴力抗法时，总是提倡或者坚持“打不还手、骂不还口”的立场，要求执法队员保持冷静，等相对人情绪稳定后再来解决问题。其实，应该清醒地认识到，一个执法者如果受到执法对象的肆意蹂躏，其所维护的法律受到公然的藐视和践踏，那么这种法律在公众面前还有权威可言吗？还有其严肃性吗？
再者，执法者也是血肉之躯，如果他的合法权益得不到保护，那么他本人还能保持正常心态去执法吗？因此，只从维持政治价值的意义出发，把执法者看成是执法机器的观念是达不到实际操作效果的，更不可能持久。
只有在传统执法模式的基础上进行灵活的调整，才可达到相应的执法效果。
五、走还是不走
城管执法与管理相对人的交锋是伴随着矛盾、激化、冲突、对峙的“插曲”而进行的。也就是说，城管执法队员同相对人不发生任何冲突，不产生任何不愉快几乎是不可能的（就整个态势而言）。执法一出现局部的不通畅，就必然要发出声响，有时是风声大作，引来了喜欢看热闹的围观者。
一旦出现围观情况，立刻就加进了社会公众现场态度因素，原本是只有执法者和相对人两方面，现在就变成了三方面（城管执法者、相对人、围观公众），如果公众站在相对人的立场上，现场就形成了“夹击”城管执法队员的态势，对执法者很不利。不计其数的事实证明，现场只要存在着围观者的群体性反对、起哄、帮腔、调侃，就会大大加剧相对人的对抗行为，从而使本次城管执法活动以失败而告终。
纵观这种在短期内还不可能发生变化的执法态势，城管执法队员在遇到这种情况时，走还是不走呢？
可以明确地说，假若遇到了这种态势，城管执法队员又控制不了现场局面，就索性自动撤离。
这种“走”的操作方式为：
第一，城管执法队员在人群暂时还没有完全围上来，但眼看围观已成定局时，就调转话锋，变要处罚为教育和警告，提示相对人下次不要再来，强调这里不能进行违法经营。在很自然的状态下，使刚到的几个围观者还未弄清是怎么回事时，便快速地撤出执法现场而转到其他地段继续执法。
第二，城管执法队员在相对人情绪激动、大声喊叫、经稳定情绪无效时，就要预测到今天的执法可能有难度，会引来围观者。随着相对人的有意高声叫嚷，周围的行人渐渐向这里走来，人越聚越多，开始出现围观。
这时执法者应该以时间不够、罚款手续没带全、我去把执法车叫来、下次要处罚你等借口快速离去。
第三，城管执法队员执法时，由于过于专注执法而未发现逐渐出现的围观者，等执法者觉察到，已是围成了一大圈子，并且是里三层外三层，现场秩序高度混乱，随时都有可能发生不测和不可控制的事端。为了达到进得去就出得来、使复杂问题简单化的目的，执法者就要以这样已严重堵塞了交通、这个事情下次再说、我现在还有事情要办等理由即刻走人。
说到这里，可能会出现一个认识上的问题，即城管执法怎么怕社会公众？假如一有围观者就撤离，那还执不执法？这是否对现行法律也是一个讽刺？其实，我们在前面已经谈过了，由于社会福利保障机制还没有完全建立起来，一些人是依靠这种违法经营来维持生存的，加上城管执法系统成立的时间不长，人们对这个部门的管理法规还不大了解，适时回避围观者是当前情况下最好最简便的防止激起群体性事件的方式。“走为上”
也是为了杜绝城管执法成本的不断追加，避免引发不必要的更大态势，所以，可总结成三句话——巧妙回避围观者是预防和减少冲突的有效方式；围观现象是特定的而不是经常的；借机离开是执法应变性的一种艺术处置方略。
六、管还是不管
今天，城管执法实际上是在面对一个庞大的自谋生路的群体。不论从城管执法系统的人数，还是从其现有的装备、技术、执法经验、体制来看，单靠城管执法部门去应对和控制相对人群是不现实的。只能说有城管执法比没有城管执法要好得多。（因为如果城管部门一天不履行城管执法职能，城市的环境秩序就会变得混乱起来。）
在市场经济条件下，由于一部分人想靠违法经营来生存，他们已经号准了城市公众市场需求的“脉搏”，并探索到了其中的一些规律，找到了这些规律与自己生存之间的联系，从而形成了违法经营的规模化和游击战的策略，所以可以推断相对人将是一个相对稳定的社会群体。
在这种背景下，一线城管执法队员就提出了在管了一个又出一片、管都管不过来的情况下，究竟应该怎么管的问题？
可以肯定地回答，当然要管！
从现有城管执法系统的实际出发，在具体的执法过程中，既兼顾自己的有限力量，又不失其基本职责，管的方式要进行一些调整。
第一，将重点整治与一般治理相结合。对那些主要大街、代表性街面、有影响的小区、敏感地区、游览地等重点区域，必须加大监管力度，不能有半点疏忽，一有情况坚决取缔。对屡次再犯的相对人，要从重处罚，以达到良好的整治效果。但对有些不是太重要、较为闲散的地段，或本身秩序就很一般的地点，就可以实行以教育为主，处罚为辅的原则。
第二，对相对人非常密集的地段，要先以大规模驱赶的方式快速地清理出路面，哪怕这种效果是暂时的，也很有必要。因为一个接一个地罚没，在时间上、力量上、可行性上都是不划算的，所以，城管要先以驱逐的方式来保持面上的基本状态，然后再着手解决点上的执法问题，切不可倒过来，否则就会舍本逐末，主次颠倒，只会使各方都不满意。当然在这个操作中，必须要在摸索出本地区执法规律的基础上，灵活地实施，才会有更好的执法效果。
城管执法系统在人力资源严重不足的情况下，如何做到运用十个手指弹钢琴，确定不同执法任务的轻重、缓急、大小、多少、宽窄、深浅是非常必要的，同时还要做到实干与巧干的有效结合。只有把什么是立即要去做的、什么是可以缓一缓再来完成的；什么是刚性指标、什么是柔性指标；什么是全方位都要达到的、什么是只要做好几个点面就可以了，把政府指令弄清楚，才有可能做而有功、动而见效、持之以恒、无所不能。
本节围绕着如何处置的问题，从实际执法的操作层面论述了需不需要追、该不该生气、干还是不干、回击还是不回击、走还是不走、管还是不管这六个方面的具体思路和实施办法，集中地从把握执法效率、寻求发展、解答疑难、形成操作体系的角度，总结出一些可供一线城管执法队员运用的变通措施和使用方法。以现实执法思维为依据，处理好现实与需要、实用与可能、暂时与长久、一般与特殊、局部与整体之间的关系。它可以成为城管执法队员应对复杂而瞬息万变的现场情况的参考体系和运用路径，成为解答实际执法者思想困惑的理性提示，成为帮助城管执法者自行总结执法经验的思考模式。
第二节 应对的三个层面
如果将观察和研究城管执法系统的视野再放宽一些，跳出局部执法的具体圈子，站在一个能概括出城管所接触的所有对象的位置上，便可以发现城管执法部门作为一个完整而独立的职能部门所要面对的三个不同层面。
这三个虽有着很大差别，但又存在着一定联系的对象，都对城管执法系统产生着不尽相同的作用，并敦促着城管执法者思考、寻找、获得与执法相关的办法和说法，从而得到走出困境及解决问题的操作技巧。
这三个不同层面指的是管理相对人、社会普通人、领导机关。在与这三个有着关联关系的层面的接触中，城管执法系统总是处在快速反应、调整步伐、加强措施、扩大效果的努力之中。也就是说，城管执法系统要想使工作和实际效能稳步地向前推进，就必须处理好这三者的关系。
一、管理相对人群体
管理相对人是城管执法系统长期要应对的一类群体，因此，城管要站在时代的高度，以现代管理理念和高科技手段不断探索和总结新的管理方法。不论相对人用何种手法来对抗城管执法，城管都能较为自如地去应对，并且能很好地解决一个又一个难点，取得大量的应急技巧和工作经验。
相对人群体之所以能称得上是城管执法系统的一个主要执法对象，不仅是由于他们从事的经营是违法的，属于城管执法的范畴，更重要的在于相对人群体为了生存而使出多样化反执法手段，在与执法者的不断较量中，这种手段达到了对策化、经验化、持续化、个性化、变幻化、起伏化的程度，进而也使城管的执法逐渐达到了魔高一尺、道高一丈的递进化、系统化、类型化、对应化、艺术化、阶段化水平。
管理相对人群体对抗执法的伎俩可以归纳成几个方面：
第一，运动式对抗城管执法。相对人通过大量观察，总结经验，相互揣摩，找到了你来我走、不怕你也不招你的技法。这就是几乎每一个城管执法队员都十分熟悉的相对人脸上带着平静，嘴角挂着微笑，动作尤为迅速的“溃逃印象”。原本一片狼藉的地段被神奇般地空出来。如此梦幻式的效果只能持续到执法者离开。就像是地里撒下植物的种子，到时候一定会长出来一样。执法者一走，如大海涨潮般的，相对人又一下子挤满了原来的街面。他们心怀得意，欣赏着自己成功的杰作，笑逐颜开地进行着各人手边的生意，愉快地体验着生活的繁忙。
由于城管执法人员有限，而相对人的生存问题暂时还得不到解决，所以这个现象还会在相当一段时期内存在下去。这是否可以被理解为，是城管执法者与相对人各自相安，尽可能地避免发生冲突的一道天然屏障。
城管要想扩大某一地段的执法效果，所要做的就是在一天之内反复拉网式地进行堵截（一天应在3～5次以上），并重点处罚几个跑得慢的相对人，或者严厉处罚有影响力的相对人，让这种不寻常的效果在相对人群体中广泛传播，以此来维持良好的执法效果。
第二，软暴力式对抗城管执法。相对人在面对城管执法时，本着既不想把事情弄大，又不让执法者把自己的东西收走，更不能认可罚款的应对原则，采取拼命护着物品，借软化的方式持久地纠缠（包括求情、哭泣、倒地、控诉、拟自杀等），消磨时间。相对人估计执法者肯定耗不起时间，一旦双方僵持时间长了，执法者就会自动放弃。果不其然，城管执法者见执法没有进展，想着别的地方还要去管，便放掉相对人而自动撤离了。这样一场执法与违法的较量，便以相对人软磨硬泡的胜利而告终。
虽然这种案例是个别的，但是随着类似情况的增多，就会在相对人群体中广为流传，使很多相对人尽管没有“亲身体验”过，但却深信，并准备用同样或者更典型的方式来对付执法者，其强度比起前者来可能会有过之而无不及。
这种制止、阻挡、牵制城管执法者的行为，包含着一种软性的强制力、赖皮式的潜在反抗力、有节度的攻击力，所以，这正是执法者为什么花了很长时间执法但却罚不了款的根本原因所在。这种现象就被称之为相对人实施的一种“软暴力”。事实上，软暴力比硬暴力更有迷惑性和欺骗性，更能在相当大的程度上唤起社会公众的同情心、认可度、附和力，成为扩大态势、吸引社会公众声援的一种有效手段。
第三，硬暴力式对抗城管执法。相对人出于各种不同的主客观原因，在将要被处罚时便出现渐进式和突发式两种不同的肢体动作，将器具物件向执法者扔去，有的是以一种失控性的动作连续不断地进行着，致使城管执法队员身上多处受伤，有时甚至导致严重损伤的后果。
面对这种突发性事件，一来不要恐慌，在事前有所准备的基础上，除了女城管执法者以外（如果是女相对人，就要以女执法者为主体了），在场的所有执法者都要一起上前，积极有力地加以制止，以最快的速度控制相对人的暴力实施，让他只有招架的可能却没有进攻的能力。在暴力侵害被终止以后，依然要保持对相对人肢体的控制，以防再次发生暴力攻击，并一定要把相对人带走，绝不能将他放过。
据此，城管执法队员应有针对性地采取以下措施。
第一，有选择性地处罚相对人。将组织、指使、操纵其他相对人与城管执法者对抗的相对人作为打击的特定对象，而且务必达到打成、打准、打痛、打垮的目的，收到击倒一个教育一大片的执法效果。
其操作方法是：几名或多名城管执法队员以突发性的方式出现在相对人的经营地点，指出经营的违法性，揭露他的欺瞒手段，斥责他的恶劣态度。在某一执法队员与其对话以引开他注意力时，其他的执法队员则以快捷准确的动作趁机罚没现场的所有物品，实现物品与人体相分离，并以手势等肢体动作阻拦相对人企图抢回自己东西的行为。将相对人围在中间，让其不能自由走动。如果出现直接性的暴力抗法行为，除了当场进行有效制止以外，还可强行将其带上执法车送到公安机关。
第二，采用放大求小的原则来处罚相对人。每次城管执法队员去巡查，在出现相对人大规模逃逸时，执法者不必一个一个地追赶，而只取其中有着代表性的（身强力壮的，有过几次保证的，曾经挑衅过的）相对人作为罚没的对象。在实施过程中，一旦找准对象就一鼓作气地抓住，现场就地进行处罚。此时，很多相对人正看着执法者的一举～动，所以动作一定要大，处罚一定要坚决，强制性一定要显著，充分体现城管执法的力度，以此留下持续性的法制教育效果。
相对人群体是城管执法所面对的一个最主要的应对对象，消耗了城管执法系统大部分的精力。由于众所周知的一些客观原因，执法环境短时内不可能有大的变化。在这种特定的背景下，城管还会按照与现在大体相同的格局进行行政执法。
二、普通人群体
普通人群体是指在一个城市街面上，城管因履行职责而与特定的普通人发生相应联系的那部分群体。
普通人虽与违法经营相对人不同，但他们也由于一时违反或触犯了法律法规，无意间成为管理相对人。虽然他们不会刻意去坚持，采取有针对性的反面行动，但是由于长期形成的某些生活习惯、一时的需要、思维方式等因素的影响，这类相对人也成为局部执法中难以顺利解决的对象。
普通人所充当的相对人，通常在随地吐痰、乱扔东西、乱堆物件、浪费资源（自来水）等方面出现与公共道德相抵触的行为。如不进行强制规范，必然会影响到城市市容和人们的社会公共关系。而往往在城管执法队员去纠正或处罚这些违法行为时，相对人都会颇有微词，或者不大情愿，有的甚至公然对抗，与执法者发生正面冲突，说出一些很难接受的话语，只顾自己出气，完全不顾执法者当时的感受及对法规所产生的负面影响。
当然，这种现象的出现，以及所能达到的激烈程度，是与相对人的社会公共道德紧紧联系在一起的。而事实上，在大多数执法场合中，一种社会公共“亚道德”成为支配这类人进行价值判断、分辨是非的一个依据。
他们根本不从一个城市的大环境、邻里之间、责任意识来认识问题，相反，从十分自我的角度、习惯化了的位置、防备攻击的需要上来作出主观性的行为选择。故此，本不该发生的事情、争端、场面却总是经常发生着。
城管执法队员在应对这一类相对人时，要在以下几个方面加以把握。
第一，在找到处罚相对人的证据后，再以规范、简要、和缓、坚定的执法姿态向对方说明他的行为错在哪里，法规依据是什么；要求相对人进行怎样的调整，达到何种必须的标准，在什么具体时间接受检查。
第二，在纠正相对人随地吐痰乱扔东西时，要做到执法态度良好，不要粗声大气，切不可让对方抓住把柄来现场借题发挥，从而无形中使执法受阻。应该用十分职业的语言指出相对人的违规行为，说明执法的依据，以及应接受的处罚。在完成了现场处罚后，再进行简短明确的公共道德教育，提出下次不可再这样的要求。
第三，在具体的执法过程中，一定要注意不能让无关的旁人介入，如果有围观者插话、邻居附和（两家有矛盾，相对人在过道如此堆放东西已经很久了，早已引起另一家的不满，现在趁机加以报复）时，便告之对方不要影响执行公务，法规上早已明确规定应该如何去处理，不必说什么，请退出现场。
城管执法队员在处理这一类事件时要注意：执法时就事论事，不可把话说得过大、过远、过偏，接触中要避免执法的刺激性，应充分考虑到相对人的自尊心；在不影响执法的前提下，应允许相对人为自己申辩、说明、证实等；执法风格一定要干练，不可拖泥带水，结束之际要有礼貌地离开，不能粗俗无礼。
三、领导机关群体
城管执法系统是一个有着严密组织系统的执法机构，自然有着自己的各级领导机关，如现在北京城管系统实行的两级政府、三级管理的体制，就是领导机制的体现。这些对城管执法系统极为重要。能发挥重大作用的领导人所构成的群体，对城管执法部门来说既是不可缺少的，又是一个很重要的特殊对象。提出并研究这一群体，与上下沟通、相互了解、彼此支持、及时调整、步调一致的关系重大，不论城管执法工作发展到哪一个阶段，他们都是永远不能被忽视的基本群体。
城管执法系统不管是与本系统的领导交往，还是同政府主管领导接触，或是与相关职能部门领导的联系，一定要注意如下几点。
第一，形成适时的执法理念。城管执法工作的好坏，产生的社会效果如何，取决于对这个系统产生决定作用的领导的执法理念的定位。城管执法工作的实践生动地证明，如果领导执法理念定位科学与恰当、求实与准确、现代与完整，具体的城管执法行动就会很流畅，干起来就顺心、顺手、顺情；否则，就会导致脱离实际、迷失方向、出现离心现象，最终使执法效果大打折扣。
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