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城管执法操作实务-第14部分
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执法者在面对人数较多的结帮性相对人时，不能心存单兵对众人、以少胜多出奇兵的想法。否则，要么会毫无效果，没有半点实际作用；要么会发生暴力抗法，执法者受到伤害。因此，执法者在相对人集中的经营地点，一定不能掉以轻心，要相对地集结起一个群体性的执法力量来应对；或者宁可放弃眼前的群体性相对人，等待下次机会，以尽可能避免承受不必要的损失。
执法者在通过一般性途径难以去推动执法活动时，在必要的情况下，可以有选择地启用一些地方性的“特殊人物”，有计划、有安排、有效果地间接治理相对人猖獗的违法活动，要以某一街区整个区域的相对人为目标，以取得一种规模化执法的效果。
上述所总结的九个方面的执法操作，是在总结多次制止暴力抗法实践的基础上，探索出的一种实用、专业、有效的城管执法技巧和方式，对于现阶段的城管执法来说有着重要意义，尤其对于解决危机现象是一剂“良药”，在不增加城管执法投入的前提下，收到扭转执法被动局面的效果。
本节从社会性冲突矛盾与城管执法自身五大缺陷这两个基本问题出发，全面地概括出城管执法系统在“未端执法”领域中，所遇到的各种问题，并立足于本土化的实情总结出了应对的方法、实用的经验、必须的理念、操作的体系，达到归纳和解答、总结与提升、设想与应用、衡量与把握的统一，有助于一线执法队员提升业务水平，提高执法技能。
第二节 城管执法可能引发的危机
在城管执法者与相对人的长期较量中，起初，相对人敢怒不敢言，保持惊人沉默，冷眼旁观执法。随着时间的推移，相对人的生存问题越来越尖锐，诸如此类的矛盾就被无形中激化了。于是相对人曾经的“谦和、退让、忍受、克制”被“不以为然、公开对立”所取代，出现了执法危机，并有着公开化、持久化、组织化、系列化的趋势。
这个“烫手山芋”，却不是城管执法系统可以单独掌控的，但是，城管执法系统可以根据执法现场实际情况，恰当地防止、缓和、控制危机事态的发展。
城管执法时，引发了一些什么样的危机现象呢？总结起来，易于引发的危机现象有执法局面失控、暴力攻击、现场劫持、刺激民众四种。
一、局面失控
执法时的局面失控，有以下几种具体表现：
相对人仅作暂时撤离，打“时间差”、“空间差”、“心理战”，与城管执法者展开“深入持久”的周旋，相对人甚至以此为“经验”相互传授。从表面看，相对人大规模地躲避执法者，不会引起公开的冲突。但是，相对人的“躲避”行为潜伏着深刻的危机冲突。相对人一旦不能以逃代罚、以走代损、以求代扣，就会公然反抗、孤注一掷，引发更大规模、更难面对的执法危机。
执法者做出暂扣违法经营物品决定后，相对人拒绝配合、阻挠执法，用“时间换效率”的手段来同执法者软磨硬扛。相对人通过这种常见的“初始危机”——城管执法中最开始的一种软性危机，观察和试探执法者的功力、能力、心力、智力，并形成现场执法僵局。进，则可以发生公然对抗、直接冲突；退，则能够海阔天空、息事宁人。
相对人眼见执法者人多势众，无法抵御这种执法的冲击，而又不甘心自己的东西被执法者拿走，在一股巨大冲动下，就采取了自残、倒地、呼救的“拿手戏”来进行对抗。围观人群大量聚集，执法现场被围得水泄不通。
围观公众不明真相，看到相对人满身是血，衣裳褴褛，躺在地上，不禁悲从心来，怒从情起，“主持公道、声援弱者、谴责执法者”，整个执法现场成了对城管执法者的“批判大会”，不许执法者随意离开，要等公安机关的“1 10”警察来解决，执法者在众人面前有理难说清，恼怒难当，完全没有力量来控制现场的局面。
相对人不配合执法，双方发生冲突。相对人拼命地反抗，与执法者展开全面的较量。由于城管执法社会环境的不成熟，加上自身人力的严重短缺，以及执法经验不足，执法者很难控制现场的整个局面。
二、暴力攻击
上述相对人的单方面行为，不会危及执法者的人身安全。随着局面失控程度的加深，有的相对人不计后果地对执法者无情地施以暴力，徒手或动用手边的经营器物来殴打执法者。据不完全统计，从北京城管执法队伍成立以来，遭遇暴力抗法事件已多达上千起，数百名城管执法队员在事件中受伤。
下面我们引证几起暴力攻击的实例，并进行具体的点评：
案例一，2003年12月27日，城管执法者遭遇故宫神武门百名相对人暴力攻击。当时的执法队员仅有8人，而现场的无照经营商贩有200多人。执法队员一到现场，他们便将数量有限的几名执法队员分开包围，并进行围攻。执法队员相互之间失去了联系和相互保护的可能。后来，违法者受到警察的强制和震慑，才停止了对城管队员的围攻。
点评：
城管执法队员没有制定预案，对可能遭遇到的态势缺乏基本估计。
北京故宫中外游客络绎不绝，是商业“黄金地段”，无照商贩多。在这一特殊地段执法，事前要充分考虑到可能会出现的复杂情况。
尤其是在特定时间，游客如潮，去上岗执勤，怎么只去8个人呢？如果说，只有这么几个人，那就不能在这时执法，或者说执法也是形式而已。
应至少集中20至30名执法队员，形成整体性的力量，集中地以“先发制人”的策略去击破相对人群的某一点，给所有相对人有效的心理震慑，再逐步地向前推进。
如果不能调集更多的执法队员，8名队员应组成全方位应对的队形，向相对人群最薄弱的一个部位突袭，迅速打垮相对人结成的板块。在不引起游客注意的基础上，尽快恢复这一区域的环境秩序。
城管执法者必须时刻关注自己的执法力量、执法方式、执法控制、执法效率等因素，以达到预想的效果。
案例二，某区一分队队员，曾两次遭到暴力攻击，一次胳膊受伤，一次头部受伤。其具体情况是，第一次是在2005年6月的一天下午，分队按照“迎首善、百日整治”行动的要求，对辖区内违法建设、无照经营、各种违章行为进行查处。在居委会的举报下，发现在某小区里有一个商贩长期从事无照经营，于是按照相关程序对其进行查处。无照经营者不但不配合工作，还拿遮阳伞砸执法车，结果砸碎了车子的玻璃。执法队员上去制止，为挡住砸下来的棍子而胳膊受伤。第二次，该执法分队对一个有店外经营行为的餐馆进行整治。按照执法程序，对摊贩出售的商品要进行先行登记保存，但摊主坚决不服从管理。为了不使执法程序中断，执法者将相对人往旁边拦，但相对人恼羞成怒，拿起啤酒瓶子就往队员的头部砸，到医院缝了六针。
点评：
在城管执法队员前去执法，特别是在相对人已经出现了明显不乐意的状态下，执法队员就应该有所准备，所有在场的其他队员要密切注视相对人的一举一动，当相对人要有所动作之际，执法队员本着有利执法、阻止后果、控制态势、避免受伤的原则，而相应地采取制止行动，平息暴力抗法事件。执法队员进入执法状态时，一般站在相对人的对面，如此近距离的接触，应该最先能够发现相对人“要干什么”，再相应地做出有效的准备和反应，以极为快捷的动作，将其控制在原地而动弹不得，让相对人的企图不能得逞，而不是当相对人把啤酒瓶子砸到了自己的头上，才知道发生了什么。
在相对人由于情绪失控，砸毁执法车时，执法队员应予以制止，及时警告相对人，决不能采取所谓的“冷静执法”，无意识地纵容相对人的心态和行为。
案例三，某区分队一队员遭到暴力攻击大大小小数十次，肋骨骨折，头部因撞击损伤至今仍留有缝合疤痕，颅骶骨损伤造成耳蜗高音部永久性损坏。
点评：
相对人对城管执法队员实行暴力攻击，这是对城管执法的公然挑战和藐视，不能容忍这种侵害行为的发生。应该从加强行业建设的角度，严格地进行反思，就当时的情况而论，能否用科学、巧妙、机敏、简便的方式避免呢？要在短期内，从根本上来改变“被动挨打”的局面。
再者，在相对人使用最凶狠的手段来报复执法者以前，他们都有一个规律性的“出格情绪”表现，如发怒失态、大声吼叫、眼放凶光、双臂微动、两腿踢踹等直观表现。在这些危险信号出现时，就是执法者进入高度防备之时，为什么对这一类有害于执法者人身安全的特殊信号视而不见呢？
执法者一定要记住，只在道德层面上去批评、否定、控诉相对人的暴行，那是绝对不够的，还应当直面暴力攻击的危害，研究与总结、识别与防范、学习与掌控实际操作技术，找到有效控制执法现场危机的方法。
从这有代表性的三起相对人对执法者进行暴力攻击事件中可以看出，相对人在行使暴力时的心态与行为特征是：
如果相对人认为自己的利益受到威胁，不采用“非常”手段难以挽回，就会用一种根本不计后果的方式，在一股强烈冲动的心态支配下，进行失控性的人身伤害。它既是对执法者的一种深刻不满的表达方式，也是用暴力来阻止执法者的直接举动，以收到一举两得的攻击效果。
相对人暴力攻击的对象是与其发生正面接触的执法者，只攻一点而不及其余，对其余的执法者没有采取攻击的方式。
相对人刚开始发出暴力攻击，或者在第二时间所进行的暴力打击是很重的。执法者受到的重度伤害，往往是在这个时间内形成的，一切无法预料的暴力攻击的严重后果，大多是这时出现的，并且类似的攻击一旦发生就很难自发地停止。
从相对人暴力攻击的心态与行为特征来分析，如何尽最大的可能来预防暴力攻击事件的发生，或者避免与有效制止暴力侵害的直接后果，快速地对现场危机进行干预，是城管执法者必须认真思考和加以解决的现实性的基本课题。
三、现场劫持
在执法进入到最关键时刻，也就是相对人最不情愿看到或者最害怕发生的，即执法者开始暂扣与罚款时，少数相对人因为经济、个性、疾病、遭遇、旧怨等因素，出现了一种较为少见的疯狂行为状态——现场劫持。
这种非常状态的现场劫持包括：劫持自我，劫持行人两类。整个现场处于一种严重的执法危机中。
现场劫持类危机现象的出现，就意味着生命攸关的事态的发生。到了这十分紧迫的关键时刻，执法者的应对行动不能出现一点差错，不能作出强硬过激的反应，要避免流血事件、人员伤亡。
（一）现场自我劫持
相对人不愿接受执法者的处罚，又无力挽回现实，在一种失控性情绪的推动下，拿着刀具、砸碎的酒瓶子、尖锐的金属物等器物，将锋利的尖刃处对准自己身体的关键部位——咽喉、颈动脉、心脏、太阳穴等，保持着一种随时都可以自杀的架式。相对人此时虽然没有说话，但执法者已经完全明白了，他要干什么，后面会出现什么。此时，执法者头脑一定要冷静。
首先，要稳定相对人情绪，可以说一些：“你不要激动”，“你最好不要这样”之类的话。给相对人以心理上的安慰，使相对人的冲动情绪能得到缓和。相对人感到保持着一种拟自杀的行动，是一个很累、很难、很尴尬的事情，也就不愿意这样做下去了。
其次，将已经暂扣的物品，立即归还给相对人。再主动询问相对人：“你对今天解决这个问题有什么好的办法？…‘先说出来我们听听，如果可以的话，那我们就可以商量着办，不过现在你这样可不是想解决问题的办法！”
再次，执法者要以较为平和的语气，主动地问相对人：“你出来经营的目的是什么？”“你不光是为了你自己活着吧，家里的好些人还等着你拿钱回去生活呢！但不过你也要明白一个道理，不能违法经营，想经营可以去找一个允许摆摊设点的地方进行。如果你没有地方，我们为你去找一个，怎么样？”
例如，在某市一个行政区内，有个拉着整车苹果卖的违法经营人，在受到城管执法者的劝阻和制止时，他非但不接受执法者的纠正，还理直气壮地问：“我花了这么大的代价，才把这些东西弄到这里来卖，你们说不能卖就不能卖了，那我的损失谁来赔？”执法者当时就回答说：“这与我们无关。因为你属于无照经营，是违法经营之列，应该被取缔。现在你的货物应作暂扣处理”。相对人一听就更为火了。他接着说：“你们谁敢碰我的东西，我就死给你们看”。执法者再也没有搭理相对人，于是就动手开始执行暂扣程序，动手封存现场的货物。相对人一看执法者来真格的了，于是立即操起一把原来用作削苹果的刀子，将刀尖直抵住自己的心脏部位，大声喊着：“都给我退后，不然我就用刀子扎死自己，是你们逼我去死的，后面会有人来找你们的！”在场的所有执法者都有些准备不足，当时就有点忙乱，即刻停止了暂扣动作。
碰到这种情形，执法者立即停止一切可能刺激相对人的行为是正确的。因为不论执法者多么有据、有理、有因、有事，只要相对人出现了“生命问题”，社会影响是不好的，执法者谁也推卸不掉应负的责任，把握不好还可能上升为政治问题，所以每当到了这个非常时刻，执法者要尽可能稳定态势。
（二）现场劫持他人
由于执法者的力度较大，相对人又不能接受被处罚的结果，在说不清、道不白、拉不回、推不掉、赖不掉的情形下，具有倔犟、偏激、疯狂个性的相对人，有可能不顾一切地劫持现场的顾客、行人作为人质，发出一种极为恐怖的声音，做出非常危险的动作。有经验的执法者一看就知道，如果不能赶快稳住相对人，一场生命之忧的重大事态就要出现了。
这种特殊的非常态势虽然在目前城管执法过程中还不多见，但个别地区已经发生了。假如执法时相对人情绪过于激烈，就有可能发生此类案件，所以应引起各地城管执法系统的高度重视。
例如，某地城管执法系统在打击黑车时，有一相对人因非法载客被执法者当场堵住，相对人无话可说。但由于听到要一次性罚款5000元，否则就要暂扣车辆，相对人当场求饶，说尽了好话，做出了保证而无效时，就顺势掏出自己挂在钥匙链上的一把水果刀，将恰好走过的一个行人——一个40多岁的妇女拉到怀里，用刀子直抵着这个妇女颈部，高声说：“你们赶紧离开，我数到十，你们还不走，我就要放她的血了，反正是你们逼死她的！”
用劫持人质作为与执法者相对抗的手段，是执法过程中最为严重的一种危机现象。它已不是一种双方的情绪冲突，罚款多少的问题，已由此蔓延到了第三者的生命问题上。执法者要在这时进行恰当的“前期性处置”以控制事态蔓延，直到公安机关赶来进行处理。
可以说，相对人在现场用劫持这种极端对立方式与执法者相抗争，是一种极为无奈的表现，是在无法可施、无路可走、无力回天的绝望心态下做出的最后一搏。假如执法者没有引起重视，没有进行自我控制，没有经验，没有方法，就有可能给本系统与本人带来严重的影响，应引起高度关注，并进行认真研究和有效处置。
四、刺激旁观者
城管执法者是在开放性的社会环境中，对各种相对人违法行为进行处罚。一旦相对人反应强烈，必然会惊动周围的行人、相对人等人群。这其中有些人以各种各样的想法、体验、追求、需要，借着阻挠执法这一导火线，将对社会的不满情绪全部发泄到执法者身上。他们用“打抱不平”的、公开的、否定的、直接的行为方式来阻挠执法，使本已难解决的事态变得更加复杂，引发执法危机。
纵观城管执法时所出现的刺激旁观者的情形，进行自我反思，发现执法者存在七个不足：说理太少、说话太硬、动作太大、配合太少、反应太慢、道理太窄、力度太显，把本来可以争取过来的旁观者推向了反面，阻碍了城管执法。
旁观者受到城管现场执法情况的“刺激”后，先后出现了以下几种阻碍执法的现象：
看了一会儿后，实在受不了、忍不住了，就在原地开始了对执法者的指责，质问执法者如此说话、行动有什么根据，有什么道理，有什么必要，有什么效果？并用做人的一些道理、做事的要求来教训执法者。如果从围观者中走出来的这个人是曾经担任过领导工作、见过世面，或者是有影响的学者、名记者，执法者就更加难以控制现场。具体的情形是，他们根本不听执法者的解释，只用自己亲眼看到的一切作为唯一的依据，无形中他们就成为了现场说话的“主角”。
看了一会儿后，就在围观的位置上，开始用起哄扰乱、风言风语、戏弄嘲笑、夸张比喻、直接叫嚣等“敲边鼓”的方式来帮助相对人，带动其他围观者来共同“挤兑”执法者，以用开辟“新战场”的手法来削弱执法者的现场意志。有的人还直接挑衅执法者，表达心中的强烈不满。现场执法者有可能顾此失彼，只有招架之力，没有回应之功。
看了一会儿后，群体性的你一言我一语地展开了现场的议论。这种大声的议论，是对执法者的严厉批评。在嘈杂刺耳的群体性情绪状态中，执法者很快失去控制，失去据理力争的意志，失去现场的应对策略。
看了一会儿后，有的围观者还觉得仅用辩理的方式来声援相对人是不够的、无力的、不解决问题的。于是就利用执法者站在他们面前的机会，借“暗动作”来推搡、敲打、投掷、捉弄执法者。在这种对执法者极不公平、不人道、不尊重、不合理的现场态势下，执法者往往是有苦难言、屈辱难当。
执法者在现场执法时激怒旁观者后，引起旁观者与执法者公开对立，瞬间将相对人从困境中解脱出来，变成了一种执法者与旁观者的纠纷，使事情复杂化。双方所谈论的问题已经远远超过了城管执法的本身，是一种没有结果、只有伤害的危机态势。
本节从四个方面集中地论述了城管执法过程中易于引发危机现象的种类，分析了背景、原因、具体危害，总结了防止、把握、调控危机的方法，系统概括了执法者的感受、想法、做法，形成了一个一看就明白、一说就能记住、一应用就正确的执法操作序列。
第三节 城管执法危机干预的预案
面临充满变数的执法现实，在不增加行业投入的前提下，怎样应对、处置与把握现有的执法态势，使危机得以转化？制定城管执法危机干预的预案，是控制与处置执法危机的一个重要方法。
城管执法危机干预的预案不是普通的工作提纲、一般的执法经验，更不是普及执法知识的宣传计划，而是集多重提示、操作方式、衡量标准于一体的总体方案，是关于城管执法业务、管理方法、相互协作、物质配置、活动范围的综合体。
城管执法危机干预的预案包括：理念体系、信息传递、器材准备、人员配置、干预目标、活动位置、善后处理、新闻应对八个方面。
一、理念体系
城管执法活动要在客观环境不断变化的态势下，始终从一个总原则出发，处置各种情况，保持平稳状态，取得预期效果，就需要有一套成熟的、现代的、高级的、专业的、根本的执法理念体系，达到以不变应万变的“精度式”执法效果。
从城管执法系统的实际出发，城管执法危机干预的预案应由这么五种理念构成一种总的认识体系。
（一）政治意识
城管执法系统经政府授权履行行政执法职责，是穿着制服在市区街面上执法的“直观政府”。执法者在执法中的一个微小动作，一句漫不经心的话语，代表政府的具体形象。执法的实际效果会在社会某些群体中广泛传播，持久存在，尤其是执法的最终结果会给公众留下深刻的印象。
城管执法效果的好与坏都会给政府带来直接的社会影响，能让公众从整体上去反思、推想、猜测政府形象。因此，城管执法对危机干预的预案必须在大局中统筹思考，从懂政治、讲政治、学政治、用政治的高度提出执法中的要求。
在预案中，要将政治理念通俗而实际地加以体现，应反映在：
执法时，事态不能扩大成群体性事件，进而引起社会各方面的关注和议论，导致一个焦点性新闻的出现；
执法时，对那些特别容易牵涉到民族性、民政性、传统性问题的相对人，要采取“保守、慎重、迟缓、分寸”执法，留有充分回旋余地；
执法时，情况“与我不利”，根本控制不了局面，就要采取有策略的回避方式，主动退出执法现场，不可因一时之气把事情弄僵；
执法时，对那些易引起社会关注、同情的相对人，尽可能为他们做一些力所能及的事，以体现政府对弱者的关怀，产生良好的社会反响。
（二）以人为本
城管执法系统在执法工作中，要贯彻落实党中央提出的“创建和谐社会”的精神，把“以人为本”作为“创建和谐社会”的具体措施，作为衡量执法者职业道德的硬指标，作为执法工作的指导思想。
这种理念在预案中体现，应反映在：
执法时，尽量保持一种平和、稳妥、自然的执法方式，不到最后时刻不得使用断然措施，不应把强制性、武力性、快速性、根本性的执法方式放在前端；
执法时，对需要帮助的相对人，要做到真心、细心、耐心，充分调动执法者自身的情感体验，将相对人当作亲人，让相对人感觉到执法者的亲情关怀；
执法时，对于重复执法，不能有厌烦心理，应减少与相对人的摩擦，始终以轻松自如的心情投入执法活动；
执法时，尽可能避免与相对人发生正面冲突，保证执法任务完成。
（三）认识转化
执法者应将执法中的感受、体会、经验，转化为综合性、概括性、抽象性、理念性的认识，拓宽视野，深化认知，系统把握，触类旁通，成为一名“看得准、吃得透、把得稳、说得清、提炼得出、转变得快”的优秀城管执法者。
要实现城管执法的认识转化，在预案里必须体现：
注意留心观察和追踪现场的所有执法情况，包括普通、特殊、极端、反常等各种情形，事后做好详细记录，定期归类整理，找到相对人之间、案情之间、条件之间、环境之间、执法者之间的相同、相异、相似、相反之处，上升为条理化的认识；
把每次现场执法和整理案情时思考的问题，置于新一次的执法中，思考探索其客观答案，对相关问题进行再次思考，对不准确的认识进行调整，让主观的执法认识出现质的飞跃；
对已处置的案例进行较为深刻的自我否定性的分析，从中找到不足，归纳出提高的方法和途径，不断将差距转化为执法中的生长点，遵循个别向局部、整体向系列、低端向高端的认识规律，推动执法者在工作、生活、学习三者之间进行辩证转化，达到对执法工作认识的相对穷尽。
预案是对城管执法工作的阶段性认识，有待于在不断变化的执法实践中继续修订和完善。完善预案的动力因素就源于执法活动中不断发展的客观认识，依靠当前或超前的业务认识，保持预案永恒的活力、效力。
（四）人身安全有的执法行为可能影响到相对人的生存问题，因而存在冲突、对立的情形。由于双方的认识角度、行为方式、追求目标、利益取向的不同，城管执法工作易于引发执法危机，稍有不慎就会造成人身伤害。
城管执法者与相对人双方都不希望出现冲突、对抗、伤害事件，但是，处于执法现场的双方易产生“身不由己”和不能控制的情绪，其语言与行为达到不得已而为之的激烈程度，引发执法危机。
城管执法中的人身安全，包括执法者自身安全和相对人的安全。这两种人身安全的含义是不同的：执法者的人身安全一般是在遭受攻击的状态下出现的，往往具有突发性、沉重性、不可预测性、被动性的特点，是相对人强加在执法者身上的，故而存在着一个执法者人身安全隐患问题。
相对人的人身安全是指在紧急情形下，相对人用自我伤害、自我劫持、拟自杀的方式来对抗时出现的安全问题。
预案中的人身安全理念要贯穿于整个执法过程的始末，从执法者与相对人的互动中提出：执法接触时的平缓、激烈冲突的冷处理、从精神上抑制相对人、眼脑手身的敏捷性，以实用的效果来把握现场态势，达到对心理、语言及动作的有效控制等具体“维稳保安”的预期目标。
同时，执法者应明确一个简单而深刻的道理，即城管执法中的人身安全，不仅对执法者与相对人双方极为重要，对于局部社会秩序、社会安定都是不可忽视的。
（五）双赢效应
在危机干预的预案中，城管执法时的双赢效应，是对人的价值、生命的意义、社会的影响力、执法的质量、处置的技巧等方面的科学把握，是防止执法工作出现偏差的现代理念。
作为预案理念的双赢效应包括：执法活动的平稳、顺利、快捷、有效，以及相对人基本接受、勉强配合、没有过激反应、不会怀有敌意、没能扩大事态。执法过程中两者不可偏废。
要把握这一理念，执法者不能只顾自己执法、自己讲话、自己行事，应考虑相对人现场的内心感受、内心要求、内心变化，在换位思考的情绪体验里来获得一种执法的全方位观察视点，防止执法事故发生，保证执法活动的安全性、有效性、准确性、持久性。
预案中双赢效应理念的含义为：执法时间较短，执法节奏性强，执法特征是外柔内刚；原来的单边行动变化成相对人参与的双边行动；坚持执法原则的同时，充分考虑到相对人的情绪变化与行为反应。
以上所说的政治意识、以人为
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