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城管执法操作实务-第10部分
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目前城管执法系统封控执法巡逻的做法有长距封控执法巡逻、短距封控执法巡逻两种。
（一）长距封控执法巡逻
城管执法队员为了使本辖区所有地段没有违法经营现象，就从一个地点出发，向着另一地点推进，逐一地巡察。这两点之间是有一定距离的，相对于本辖区而言，算是距离长的，所以称为长距封控执法巡逻。城管执法的多年实践表明，正是由于从一地到另一地的距离较长，当城管执法队员在一地执法完成后，到再折回来执法，是要有一定时间的，而这一段“空白”就成了相对人“大张旗鼓”的“自由时间”，也是违法经营泛滥的时候。因此，城管执法队员就有针对性地在所有辖段巡逻完毕，马不停蹄地原路返回，以最快的速度重返到最可能会出现的、且最为严重的点面，进行反复性的封控执法。
要完成好这种长距封控执法巡逻必须做到：
第一，城管执法队员第一次出现在执法现场时，要以一种重罚的力度来增加相对人心理上的压力，让他们被罚痛、罚怕、罚昏，从执法过程到结果都会令他们不堪回首。由此，起到一次被重罚，警示下次还会再加重的心理提示效应。相对人会出现两种反应：惧怕城管执法，以后还会从事违法经营，但不在这个地方进行了；越是罚得重，就说明城管下次再来的时间会很长，既然已被罚得这样重了，就更有必要在这个地方把损失夺回来，不然就吃大亏了。
第二，城管执法队员把还想立足于此地准备违法经营的相对人作为第二次打击的重点。通过这种重复性处罚，使相对人山穷水尽，他们就会考虑放弃此地，或者说不再经营了，改为其他的谋生方式。
其操作方式为：在开始巡逻时，要做到有轻有重，不必把时间全花在一个无关紧要的地面上（这种无关紧要指平时街面秩序较好，没有太多的违法经营现象，即使出现了也是偶然的），以加快对整个辖段的巡逻速度。
当所有管段全已巡逻结束时，就用飞快的速度回到最有可能重新恢复违法经营的地点，以某一个序列，如以蔬菜类、干果类、肉片类、食品序列等作为罚没的重点（因为城管执法队员的人数有限，不可能面面俱到，只能求取一点），并要重点抓住那种说了不算的、曾经发誓赌咒的、曾有暴力抗法前科的、你来他跑的、为首的这五种人，毫不留情地坚决处罚，如遇到反抗的一定要把他控制住。必须把握住这种“回头治”的目的不在于被处罚的人数多，而在于质量高，对于那种暴力抗法的，就要集中执法力量一次性地治到底，必要时可以考虑将相对人带回队部处置。
第三，城管执法队员不要遍地开花，要以现场观察到的情形、原来留下的印象、已有的执法经验为判断的依据，有所选择地进行罚没，并且不要平均使用执法力量（即不能对谁都一样，因为现场的情况不同，相对人不同，可能导致的结果亦不同），应有重点、有侧面、有策略、有效率、有变通地来进行执法，以获得让相对人无话可说、心不服但口服、想暴力抗法却找不到合适的理由的执法效果。
第四，城管执法队员要集中一起共同处置违法经营相对人，不可用“个体户”的形式单个执法，这样极易导致执法力量分散，面对突发性暴力情形、冷暴力状态时而无能为力。这是城管执法系统多年来用失利、鲜血、伤残、形象作为高昂代价所取得的经验，执法时一定要集中力量、充分准备、反应迅速、胆大心细、处置得当，有理有利、坚决果断。只要做到了这些，就能收到良好的执法效果和较高的社会评价。
长距封控执法巡逻应该处理好这么几种关系：
城管执法队员要处理好执法点与面之间的关系。由于这种巡逻执法是在一种活动的状态中去实现的，执法活动的目的要求既要有点（没有点，就没有立足地，没有发展的可能），也需有面（没有面，就无所谓辖区，没有辖区城管执法的职责就无从体现，就失去了执法活动的平台），点面两者是互为因果、彼此支撑的。执法队员在清理点面的活动中，要充分地考虑到时间上的可能，不可在一个点上投入过多的时间，要凭着执法经验来恰当地分配时间，以把相应的时间用到面上去。从总体上来划分，在一轮的执法过程内，点上的时间只是面上时间的若干分之一，特殊情况例外。如果把握不好这种执法时间上的分寸，就等于失去了统筹兼顾、合理安排、突出重心的可能。
城管执法队员要处理好相互之间的关系。在这种长距巡逻执法活动中，执法队员要形成一种年龄、性别、体能、技巧、性格、人数上的最佳搭配，且要在一个具体的执法进程内，根据现场情况变化灵活地组合，而不必分队长l临时调配（就是调配，当时的情况也不允许），随时做到工作现场需要什么阵容，就按实情形成什么阵容，使执法人力资源的组配达到最优化。
（二）短距封控执法巡逻
由于重新划分辖段，执法范围缩小，以及为了某一时间内的特殊任务，就形成了短距封控执法巡逻活动。这一执法的主要特征是，城管执法队员所担负的封控执法巡逻地段比较短，相对于长距封控执法巡逻的压力要小，从时间上有较大的回旋余地。
短距封控执法巡逻，是当前城管执法系统为了进一步落实执法责任，而具体化的一种强化执法效率的举措。从表面上来看，好像这种巡逻执法要比长距容易，执法体能与精力都能得到缓冲，肯定执法效果也很突出。其实并非如此！不能从表面上来理解短距封控巡逻执法，而应站在执法一线的角度来认识这一问题，据此我们就可以得出客观化的结论，从而为找到它的操作方法去努力。
来自一线执法的队员都知道，不能小看这种范围不大、点面不多、执法人数不少、执法内容不复杂的活动，其实正因为这种“点小距短”，就意味着“事多变数大”，并且有些实际情况很难避免，有时还重复发生，使执法者极易疲劳、沮丧而失去斗志，是常规性执法中的一个难点。
这一类问题一般都表现在：
由于这种短线巡逻执法使城管执法队员与相对人之间发生冲突的频率加大，双方都坚持各自的立场、互不让步的可能性增大，而容易发生各种各样的矛盾对抗。相对人不论是典型的暴力抗法，或者是运用软暴力，无形中会成为其他相对人模仿的对象，使执法的难度快速提升，成为一种整体性公然对抗执法队员的不和谐现象。从社会心理学的角度来分析，一个人在短期内连续地遭到消极情绪因素的刺激，且已到了一种控制极限，就可能让这个人的自我控制降到最低点。
城管执法队员在面对暴力手段抵挡执法时，就会发生全面激烈的行为对峙。由于从诱因到理由、过程到方式、行为到结果，无一不是相对人的过错，却使城管执法队员备受身心的伤害，并已超过心理承受的极限，这件事造成的阴影还没去除，第二、三、四个类似的软硬抗法又接踵而至。
这就不能不使执法队员的现场情绪降到极点，再怎样去进行主观控制都无法达到那种理智的状态，从而加大了执法难度，虽然进行过多起执法干预，然而效果却很不理想。
说到这里，这个问题比较明白了，即短距执法尽管比长距执法的管辖面积要小，总体经历的执法点位要少，但这种巡逻执法所要真正干预的实际起数要比远距执法多得多，而且执法的力度要大得多。这种情况下对城管执法队员的要求也高得多。如果没有一定的业务素质、思想基础、思维反应、自控能力、应对技巧，想在短距巡逻执法中取得期待的效果是不可能的。
城管执法队员短距巡逻执法，一定要做到如下几点：
要有连续缓解“处突”心理的能力，要对可能遇到的“险情”有足够的估计，尤其是在接洽谈话、化解纠纷、淡化冲突、替人着想上要有过人之处，始终做到你急我不急、以温和对暴躁，调动相对人的理解力，充分利用相对人的弱点进行执法，以收到显著的效果。
在连续遭到相对人污辱人格，甚至暴力袭击时，要能保持一种极为冷静的态度，达到情况越是紧急，周围环境越是充满着变数，执法力量越是薄弱，就越是能够以超常状态去发挥，使语言、心理、神情、姿态带有威慑作用，促使相对人一旦出手就会骤然停止、骂人的秽语渐渐消退、凶恶的气势不断软化、脸上的怒容转为缓和，使激烈冲撞的情形得以遏制，最后相对人只好俯首听命于执法者的处置，并保证下不为例。
要具备连续判断各种相对人心理状态、人格特征、生活习惯、社会阅历、经济状况等个人综合情况的能力，并使自己能从刚才“狂风暴雨”的极端对峙中快速解脱出来，准确地理出头绪，即刻投入到另一个更为艰难的执法处置过程中，且显得较为轻松而从容不迫。
这里所说的短距巡逻封控执法，就是执法者经常采取的三五成组、一小群人、松散结伴的城管执法形式。它是一种最简单、最普遍、最一般、最朴实的执法，看上去很容易，仿佛是不用学就会。事实上，在城管执法活动中，许多暴力抗法、流血现象、群体事件等紧急态势就发生在这种执法中，很容易出现大事、险事，所以城管执法最难的莫过于此。作为一名城管执法者，不注意积累和研究短距执法就有可能出现很多问题。
本节通过从巡察式控制街面、封控式执法巡逻这两个范畴，全面地总结了现今条件下城管执法活动的基本形态，并就存在于此中的种种重点、难点、热点问题进行了深入性、直观性、可操作性的研究与概括式的提升，归纳出了系列化的城管执法的实际运用方法，提出了可供思索的实践课题。本节中针对巡察工作提出的要求，可成为今后城管执法活动的参考指标。
第四节 社会服务
提出城管执法系统为社会服务，可能有很多人会感到诧异，认为：城管执法活动本身，就是在为社会提供服务，何又冒出来一个面向社会服务的主题呢？
城管执法系统除了正常行政执法是在为社会服务以外，还可以赋予一个独立性的社会服务的义务，意义是现实的，也是重大的，在当前形势下是必不可少的。
城管执法系统在目前社会执法环境下，是不容易有十分明显社会效益的。不仅如此，还由于种种主客观原因，使得城管执法行为难以得到社会公众的正确理解，相反会因城管执法中的某些不足而形成不好的口碑，成为行政执法行列中“评价一般者”。
在这种大的社会背景下，提出并积极实施社会服务，虽然增加了城管执法系统的工作量，使本来就很紧张的工作日程中又添上了沉重的一笔，但通过城管执法系统像人民子弟兵一样为社会服务，会让社会公众体会到城管执法的职业素质，改变对城管执法系统的看法，拉近城管执法系统与社会公众之间的距离。
将城管执法系统社会服务的内容集中起来，可以概括成帮助乘坐黑车的乘客、帮助遇到困难的路人、帮助社区居民这三个方面。
一、帮助乘坐黑车的乘客
城管执法系统在与黑车较量的过程中，发现了一个既可以用简便手段打击黑车相对人，又能够帮助拟坐黑车的乘客出行这一两全其美的途径。
当黑车相对人已搭载了某一乘客，准备行驶时被执法队员拦下，相对人非但不认错改正，反而气势汹汹地强行阻拦执法队员，一场公开冲突一触即发，为了能及时阻止相对人的无理，还可使乘客免受风险，更能帮助乘客到达出行目的地，这时就可以考虑让乘客从黑车上下来，由城管执法车专程把乘客免费送到目的地。让公众中一员——乘客亲眼看到、亲身感受到、亲自领略到人民城管执法者爱人民，热心助人的举动。
当然，一说到这里，就可能会出现一个问题，即如果城管执法者把黑车上的乘客一个一个地送到目的地，那城管执法系统现有的车辆还不够运送乘客的。这不是偏离了城管执法业务活动方向了吗？
其实，帮助乘客是有绝对条件的——它的发生必须同时具备三个前提：首先，是黑车相对人不服从执法，城管队员对其违法经营私拉乘客已经是证据在握，但出于没有强制权而无可奈何；其次，必须有执法车在场，或者能够及时调来一辆执法车来专程运送乘客；再次，乘客经过执法队员的劝说，认为有道理，并接受城管执法者的好意，同意乘坐城管执法车前往他要去的地方。
尽管城管执法车运送一个乘客后，黑车相对人还会继续去寻找或扩大营运客源，不会因为城管执法队员“抢走”了一个人而放弃违法举动。
但是，城管执法系统毕竟在力所能及的范围内做了它应该做的有益事情，是为社会公众提供切实服务的真实体现。
帮助乘坐黑车乘客的操作方法为：
执法者用一种亲切而清晰的话语问明这名或几名乘客的去处。然而告知乘客这辆车为违法营运车，没有办理任何经营许可证，一旦发生人身意外，相对人是负不起这个责任的，是很不安全的。
当乘客面有难色，又想下来又担心四周没有交通车之际，城管执法者在可能的情况下，可以表示用执法车专程运送他们去目的地，而且还是无偿的，当然也很安全。
在乘客从黑车上下来时，除非他们带有许多东西行动不便外，一律不要搀扶或接拉他们，以免给乘客留下城管执法队员急不可耐的印象，结果让乘客产生犹豫。另外，还会给黑车相对人乘机反抗的机会。等乘客自觉自愿地从黑车上下来后，再将他们让进执法车内，一切都要显得十分自然、从容、平和，一定不可勉强，否则就会出现与城管执法队员初衷相反的结果。
城管执法队员在乘客拟从黑车上下来时，要用余光警惕相对人的举动，与相对人的距离不能太近，且不能用语言刺激相对人，防止相对人因情绪激动而出现暴力行为。
当乘客坐上执法车后，就要尽快将他们送到目的地。话别之际，进行一番提示，让他们今后注意切不可乘坐黑车，并回答他们所提出的相关性问题，然后快速原路返回。
城管执法队员临时起意将黑车上的乘客变成自己帮扶对象，既是变通执法、打破僵持、控制违法营运、防止暴力抗法事件出现，也是城管执法系统便民服务的具体举措，系当前城管执法者将两者结合起来的一种方式。但也要特别地提出，城管执法系统这种做法，是有着特定前提与条件的，万不能推而广之，一概效仿，否则就会在行政执法的大方向上出现偏差，使主要执法业务受到影响。
二、帮助遇到困难的路人
城管执法队员在大街面、主干道上巡逻，经常会碰到行人有急事需要帮助的情况。按常理，类似的事情应由民政部门、公安机关来负责处理与解决，但从现代城市行政执法的便民性原则来看，城管执法过程中附带地以自己的力量为社会提供快捷服务也未尝不可，同时还体现了城管执法工作的人性化。所以它是塑造城管执法系统良好社会形象的一个基本方面。
不论是城管执法队员短距封控巡逻、长距巡逻，或者定点执法，由于是在市区街面上活动，就会经常碰到过往行人遇到各种困难的情形。如行人不熟悉道路，对要去的地方不清楚，看见身着制服的城管执法队员。
就上前问路；行人不慎将钱物丢失，一时不知所措，处于一种迷茫状况中；行人突发疾病，倒在路上，生命处于危险之中；小孩与大人走失，双方都焦急万分，向城管求救；老年人或残疾人过马路有摔倒的可能，急需要他人帮助等等情形。
在这些情形下，如果城管执法队员在场，并且手上暂时又没有急事，就可以伸出援助之手帮他们一把，让他们能顺利地渡过难关。当然这其中就有个区别对待问题，要把握轻重缓急，稳妥处理。
城管执法队员帮助遇到困难的路人的操作重心在于：
城管执法队员对于行人问路、老人过马路一类的事情，即使一时有急事，也可以先帮助对方解决困难，举手之劳，用时短暂，不会对工作造成多大影响，因而可以去做，不必有什么顾虑。
城管执法队员对于钱物丢失、小孩走失这一类的事情，就应该将他们转送到附近的派出所、治安队，假若离这些机关太远，就送交街上的交通警察处理，不可完全一手办理，否则会帮人不成，反倒影响了本职工作。
城管执法队员对于突然生病的行人，在可能的情况下（有时间、熟悉周围环境），可考虑将他们送到附近的医院就诊，但必须要向医院说明情况而不能大包大揽，以免发生无法收拾的结局。
将城管执法系统的“额外服务”推向社会，而且超出城管执法队员个人的道德范畴来要求，以一种义务与责任的方式固定下来，是城管近几年人性化执法的重要举措，是在以一种快捷方式来完善执法机制，是面向社会、服务大众的执法服务质量的一次提速。
三、帮助社区居民
“城管执法服务进社区”，这是一个高起点、全方位、多功能、基础性、服务式的新型活动平台。它不仅是体现城管执法系统面向民众，推行人性化执法，转变执法理念的发展的一面，而且是从曾经的执法主导中分化出的一个执法管理方式。
当然面对这种城管执法职能的部分转换，有的一线执法者表示不大理解，认为现有的执法范围已经很大了，现在又出来这么一个任务，城管执法的人力资源够用吗？
这里虽然存在着城管执法领导机关与一线基层所处位置不同，导致看问题的角度，及最后得出的结论有所不同，但更为重要的是一个行业性的战略眼光问题。
不能只把目光全部放在如何解决现存执法问题上，还应抽出一部分精力去思考：当一种办法行不通，又没有其他更好的办法时，就需要确定一个“正面攻不上、就侧面攻”的工作思路。
城管执法服务进社区目标的提出，就是城管执法系统创造性地开辟“第二战场”，通过爱民助人、好事进万家、急公众之所急的新型城管执法形象，来塑造和提高城管执法的社会形象和职业素质。
那么，城管执法系统进社区做什么呢？
随着近些年来的城市发展，特别是城市被赋予了现代化的色彩以后，大批市民居住的小区如雨后春笋层出不穷，有的社区规模是空前性的，划分成几大板块，已达到了一个小型社会的水平。
人员居住的复杂，各人需要的不同，物业管理特征的差异等客观原因，使得小区内行政执法的空间较大，要通过城管执法系统来协调的方面也不少，曾经城管执法系统较少过问的这一新型领地——社区，给城管提供了一个理想的天然活动平台。
从现有掌握的情况看，社区中因为暖气温度过低或过高、噪声扰民、动物排泄物污染、公共走道乱堆乱放、公共自来水浪费等问题都需要在市民投诉以后，按照法律法规进行行政执法。
其操作的出发点是：要以多数市民的要求和相关规定作为处置的依据，要在管理的大范围中协调各方面的关系，做到动员与说服、指明与告诫、实施与处罚相结合。立足于不到迫不得已不轻易进行处罚的立场，深入展开安定性、和睦性、持久性、实用性的相应工作，使城管执法活动收到实效。
服务进社区的操作方法为：
到社区调查一种意见能否得到绝大多数市民的认可。当某种意见能够成立时，应向有关部门及时转达，并全力督促尽快解决，以达到市民的基本要求。
对那些饲养宠物的住户要进行耐心的说服开导，向他们表明做事不能影响到他人生活的立场，例如狗的狂吠声、随地大小便、撕咬他人；鸽子的羽毛、粪便等。对于将自己多余的东西堆在楼梯过道等有碍于公共秩序的现象和行为，提示他们要十分注意不能干扰别人，要他们限期改正。
并进行检杏。
对一切不规范的，与城管执法相关的人、事、物，要进行实地考察，拿到第一手资料，掌握非常具体的数据或主要事实，再选用不同的工作方式来解决问题。
城管执法队员在社区服务时，一定不能把对待违法经营相对人的态度带到社区来，不可急于表示、不可简单从事、不可偏听偏信、不可粗枝大叶，而应本着在群体中打基础的初衷来认识事物和解决难题。
城管执法队员进社区有点像当年我党深入农村，立足于广大农民，围绕着农村问题、土地问题来作“文章”，然后轰轰烈烈地搞土地改革，解决困难、树立形象、争取民心、打好群众基础，让他们在真实的生活中认识到共产党是老百姓的代言人，从而从心里拥护与爱戴。所以城管执法队员要把握好这个基本点，进行实地宣传自我，现身说法。
本节围绕着帮助乘坐黑车的乘客、帮助遇到困难的路人、帮助社区居民三个方面，从政治影响、战略思考、实际需要的角度全面地论述了城管执法系统为什么要提出社会服务这一新时期工作主题，并就如何将行业设计与具体操作结合起来的问题进行了专门的诠释，勾画出了现代社会中城管执法活动的新义，由此成为城管执法重要的业务补充。
本章从严防死守、宣传普及、循环式巡逻、社会服务四个系列重点回答了城管执法特殊形式的主要内容。以城管特殊执法形式为主线，借纵向性回顾总结的陈述方式展现出城管执法系统种种活动情形，且抓住操作的实践层面系统地概括出现今城管执法活动的基本经验和主要做法。
在这种“实际操作性”论说的基础上，将每一个序列的细微点位作了进一步引申，使城管执法原始性的认识、感觉、意向得到了升华，达到了条理化、归纳化、体系化、运用化的理性水平，可让一线执法队员达到将已有经验转化成现实执法工作能力的效果，发挥出更加出色的执法工作状态。
它是站在现实的高度对这些年来城管执法系统工作类型的全面描绘，以及实际性的总结，带有行业历史“足迹”回眸的性质，并且有着理性的思考与概括。
第六章 城管执法者的基本功
前面的五大章节，从不同角度都涉及了一个交叉性的问题，即城管执法者的业务素质。当前的城管执法环境错综复杂——社会公众对城管存在误解，政府对城市环境质量的要求不断提高，相对人固守违法经营这一客观形势，对城管执法者的业务素质提出了更为严格的要求。只有知识完备、适应性强、有发展潜力，同时又有着多重风格的城管执法者，才能实现“不战而屈人之兵”、“赢得民众展形象”，“有理有利有节靠艺术”的工作追求。
城管作为一个独立的行政执法部门，要求从事行政执法的每一位工作者都要具备多方面的知识、技能及相当程度的理论水平，还必须具有一定的执法实践经验。用一句最通俗的话来概括这些要求就是，城管执法者必须具备最基本的专业文化功底。
大量城管执法实践经验显示，作为一个在现代社会从事城管执法的工作者，必须掌握城管执法专业知识、有丰富的社会阅历、准确把握相对人的心理，并且这种掌握不局限于知识，还要把它变为一种技能、内在素养，以及无条件的自主行为。
城管执法实践还告诉我们，当对一定执法技能的掌握运用，达到游刃有余、随心所欲、惯性使然时，城管执法队员方能去应对、处置、控制、调节各种复杂的客观形态，变不利为有利、转被动为主动、化凶险为平安。
城管执法者掌握基本功的途径有努力学习，不断积累，注意总结，灵活运用，持续发展，在执法实践中进行检验，尤其要擅长有效地完善，推陈出新。
在这里之所以要把城管执法者的基本功提到如此高度来认识，是因为基本功决定着执法能力、执法水平、执法效果、执法风格、执法状态，是由里向外迸发出的一种巨大的职业能量，是不可轻视的行业人格。
第一节 精通城管执法知识
城管执法隶属于行政执法的范畴。它具有一个将多种认识、看法、思想、心态、行为以及法规、章程、条例等有机组合起来的知识体系。尤其不可忽视的是，它是由各种理性意向构成的；也就是说，理论、概念、定义、规律、法则等这些成熟的东西，已经以一种文化的形式存在下来，成为深厚的专业认知背景，供人们学习与掌握。
城管执法行为要求执法者对知识的掌握达到法律化、个性化、综合化、动态化。这四个方面缺一不可，并要相互融会贯通，从学习到理解、已知到运用、掌握到创新、一点到多点，以至将这些经验、规则、技能完完全全地转化为个人的心理品质、行为习惯、动作风采。
对一个能够独立上岗、展开单兵执法的城管工作者来说，要真正掌握城管执法知识，必须做到精通法律、熟悉业务、把握套路。
一、精通法律
法律是城管执法行为主要或者说是唯一的依据。为了突出执法的合法性、严肃性，提高执法者的自信心，增大说服民众的权威性，找准处罚尺度，把握执法分寸，进行有益思考，执法者就必须精通法律知识。
注意，这里提到的是“精通”不是掌握，更不是一般性地了解，而是在已充分掌握基础上的一种再深入、再浅出、再活用、再修正、再完善、再运用，最终水到渠成地达到精通的程度。
说到精通，先要回答一个城管执法者要精通什么法律知识的问题？
概括地说，执法者要从法律知识与法律运用两个方面加以努力，先把与城管执法相关的知识掌握以后，才谈得上去学习、探索、领悟、实际操作运用。
一个城管执法者要学习并掌握行政法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律知识。首先要弄清这些法律条款是什么，都规定了什么内容，存在于其中的变数是什么，这些法律知识与城管执法的切合点有哪些，哪些条款的规定与城管执法实际最接近，并要找到法律知识、法律条款、法律理解、法律文化、法律精
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